-
مديريت شهري در فرانسه
Article title: مديريت شهري در فرانسه
First posted: Wed 17 Aug 2005
Description: تهيه طرحهاي شهري در فرانسه مستلزم گذراندن اين مراحل است، تاييد شوراي شهر، تشكيل جلسات مشترك بين سازمانها و انجمنهاي مقرر در قانون و بالاخره تاييد و ابلاغ طرح از سوي فرماندار
Article text:
تهيه طرحهاي شهري در فرانسه مستلزم گذراندن اين مراحل است، تاييد شوراي شهر، تشكيل جلسات مشترك بين سازمانها و انجمنهاي مقرر در قانون و بالاخره تاييد و ابلاغ طرح از سوي فرماندار
تهران _ 24 مرداد 1384_ پايگاه اطلاعرساني شهرسازي و معماري:
جمهوري فرانسه با 551000 كيلومتر مربع مساحت و 6/56 ميليون نفر جمعيت، داراي تراكم جمعيتي معادل 7/102 نفر در كيلومتر مربع است.
كشور فرانسه از 26 منطقه (Region) تشكيل شده كه 4 منطقه در زمره مستعمرات اين كشور قرار دارد. به علاوه فرانسه از 100 دپارتمان (Departments) تشكيل شده كه 4 ناحيه در زمره مستعمرات اين كشور قرار دارد. در پايينترين حد تقسيمات كشوري در فرانسه كمونها (Communes) با تعداد 36666 قرار دارند كه همان حكومتهاي محلي محسوب ميشوند.
هر منطقه و ناحيه داراي يك فرماندار است كه نمايندگي دولت مركزي را در سطح محلي بر عهده دارد. از 36666 كمون فرانسه 28183 كمون داراي مساحتي كمتر از 1000 هكتار هستند. اما كمون پاريس يك ميليون هكتار مساحت و 2/2 ميليون نفر جمعيت دارد. با اين وجود علاوه بر پاريس در فرانسه سه كلانشهر Iyon – Lille ،
Roubaix- Tourcoing
و Aix -Marsille وجود دارد كه نزديك به يك ميليون هكتار از مساحت اين كشور را ميپوشاند. با در نظر داشتن تعداد زياد تقسيمات كشوري، در فرانسه نهادهاي برنامهريزي بسياري در سطوح مختلف وجود دارند. اين نهادها عبارتند از: 9 سازمان توسعه كلانشهري Cammumnautes Urbaines
214سازمان برنامهريزي بخشي Districes, Urbains
35سازمان برنامهريزي محلي Agences d’Urbanismes و 17014 واحد سنديكا براي توسعه بين كموني Syndicats Intercommunaux.
چارچوب قانوني حكومتهاي محلي و برنامهريزي توسعه شهري
از زمان ناپلئون به بعد، سيستم مديريتي فرانسه همواره متمركز بوده است. تمام تصميمات در ارتباط با برنامهريزي شهري و منطقهاي حتي صدور مجوز ساخت و ساز توسط مقامات دولتي صادر ميشده است. شهرداران كه بيشتر مديريت كمونها را بر عهده دارند در اين زمينه اختيارات محدودي داشتهاند.
در آغاز سالهاي 1982 دولت به منظور تمركززدايي با تصويب قانون شماره 213 _ 82 نخستين گامها را برداشت. براساس اين قانون، شهرداريها، دپارتمانها و مناطق به طور آزادانه به وسيله شوراهاي منتخب اداره ميشوند. اين قانون نكات مهم زير را دربر دارد:
شوراها نياز به تاييد فعاليتهاي خود قبل از انجام آن به ويژه در مورد خدمات عمومي و امور اقتصادي محلي نخواهند داشت.
تصميمات محلي دو هفته بعد از اعلام آن ميتواند به اجرا درآيد.
تمام ابزار براي منتفي كردن تصميمات مقامات محلي از ميان برداشته شدند.
ابلاغيههاي شهردار به وسيله فرماندار و كميسيون دولت مركزي نميتواند به حالت تعليق درآيد.
استعفانامه اعضاي شورا به جاي فرماندار كميسيون بايد به شهردار تحويل داده شود.
فرماندار / كميسيونر ديگر قادر نخواهد بود، اعضاي شورا را به خاطر سه غيبت متوالي از عضويت در شورا اخراج كند.
بودجه ديگر نيازمند تصويب قبلي نيست. نظارت و كنترل بر بودجه فقط از طريق قانوني به وسيله دادگاه و يا اداره نظارت منطقهاي ميتواند اعمال شود. اين نظارت فقط شامل تبعيت از قوانين مصوب بودجه بوده و شامل نحوه انجام هزينهها نميشود.
به دنبال تصويب اين قانون، قانونهاي ديگري در ارتباط با وظايف و اختيارات دولت و حكومتهاي محلي، منابع مالي، كاركنان حكومتهاي محلي، انتخابات محلي، مشاركت مردمي و غيره در راستاي تقويت حكومتهاي محلي به تصويب رسيد.
برنامهريزي توسعه شهري
هدف از برنامهريزي توسعه شهري در فرانسه تعيين خطوط عام توسعه براي ايجاد شرايطي مناسب براي رشد متعادل شهري، فعاليتهاي اقتصادي و استفاده مناسب از فضاها طبيعي است. كنترل توسعه در فرانسه معنايي جامع داشته و حتي شامل تغييرات جزيي نيز ميشود. نظام برنامهريزي فضايي در فرانسه در واقع بيشتر ساختمان را كنترل ميكند و كنترل كاربري اراضي در مرتبه بعدي قرار دارد.
برنامهريزي فضايي
در كشور فرانسه به جز توسعه حمل و نقل در سطح ملي طرح توسعه فضايي وجود ندارد. در سطح منطقهاي قوانين شهري و منطقهاي وجود دارد كه براي پارهاي مناطق تبعيت از آن جنبه الزامي دارد. اين مناطق عبارتند از 4 مستعمره فرانسه، منطقه پاريس و جزيره كورسيكا. در بين اين مناطق تاكنون تنها توسعه كورسيكا مورد تاييد قرار گرفته. در حالي كه طرح مناطق ديگر، در دست تهيه است.
هدف اصلي اين طرحها، ارايه چارچوبي است براي طرحهاي زيردست، يعني طرح جامع هدايتكننده (SDAU) و طرح محلي كاربري زمين (pos)
در سطح منطقهاي سازمانهاي عمران و آمايش منطقه، كميسيون اقتصادي منطقه و سازمانهاي برنامهريزي متروپليتن طرحهاي آمايش منطقهاي را براي 26 منطقه فرانسه تهيه ميكنند.
در سطح محلي به طور عمده دو نوع طرح در فرانسه وجود دارد. يكي طرح جامع هدايتكننده (SDAU) است كه رئوس و اهداف برنامهريزي را براي كمونهايي كه تحت تاثير اين طرح قرار خواهند گرفت، تعيين ميكند. (براي مثال طرح جامع هدايتكننده منطقه كلان شهري ليون 71 كمون را در قلمرو برنامهريزي خود قرار ميدهد.) تبعيت از اين طرحها براي حكومتهاي محلي الزامي است، اما براي صاحبان اراضي حكم قانوني ندارد. دوم طرح محلي كاربري زمين (POS) كه قوانين و مقررات دقيق در مورد كاربري زمين و خصوصيات هر قطعه زمين را تعيين ميكند. اين طرحها به وسيله حكومتهاي محلي براي قلمروهاي خود تهيه ميشوند و ممكن است شامل حكومت محلي مجاور كه فاقد چنين طرحي باشند نيز بشود.
طرح محلي كاربري زمين تنها سند قانوني برنامهريزي است كه تبعيت از آن براي تعيين كاربري زمين و ساختمان الزامي است و سرپيچي از آن ميتواند تبعات قانوني به دنبال داشته باشد.
تاكنون 419 طرح جامع هدايت كننده تهيه شده كه فقط تعداد 196 طرح به تصويب رسيده است. اين طرحها اغلب در دهه 1980 تهيه شده و اينك قديمي شدهاند.
از سوي ديگر از 17957 طرح محلي كاربري زمين كه 92 درصد كل جمعيت كشور را پوشش ميدهد، 11864 طرح تصويب شده است. اين نوع طرحها بر خلاف طرحهاي جامع هدايت كننده به طور منظم به هنگام ميشوند.
از سال 1983 به بعد مسوليت تهيه طرحهاي محلي كاربري زمين به كمونها واگذار شد. اين طرحها توسط دپارتمانهاي برنامهريزي دولت به طور رايگان براي كمونها تهيه ميشود، اما بعضي اوقات حكومتهاي محلي مهندسان مشاوري را از بخش خصوصي با كمكهاي مالي دولت براي تهيه اين طرحها،استخدام ميكنند. به علاوه كمونها اين حق را دارند كه در صورت تمايل خود را از محدوده طرحهاي جامع هدايت كننده (SDAU) خارج سازند كه در آن صورت تبعيت از راهبردهاي طرح بالا دست براي آنان الزامي نخواهد بود.
طرحهاي توسعه محلي از طريق «طرح جامع توسعه» (ZAC) و يا طرح تفكيك ميتواند به اجرا درآيد. طرح توسعه محلي جايگاه مشاركت توسعهگران بخش خصوصي و حكومت محلي را در اجراي طرحها مشخص ميكند. تعداد 3000 طرح از اين نوع كه به جزييات برنامه سرمايهگذاري براي ايجاد تاسيسات عمومي ميپردازد، از سال 1967 تاكنون به صورت موفقيتآميزي به اجرا درآمدهاند.
«طرح تفكيك» كه شامل نقشه دقيق زمين بعد از توسعه ميشود، ميتواند توسط توسعهگران بخش خصوصي و با نظارت حكومتهاي محلي تهيه شود.اما «طرح جامع توسعه» بايد توسط يك سازمان عمومي با موقعيت تجاري تهيه شود.
نقش حكومتهاي محلي
در فرانسه برنامهريزي شهري از وظايف دولت مركزي بوده و دولت در تهيه طرحهاي توسعه شهري دخالت ميكند. از اين رو تهيه طرحها توسط مسولان محلي دولت مركزي صورت ميگيرد. طرحهاي بلندمدت SDAU، توسط دولت و نهادها و سازمانهاي ذيربط به صورت مشترك تهيه ميشود. تهيه طرحهاي تفصيلي و يا هر نوع برنامهريزي اجرايي در اين سطح به عهده شهرداريهاست. در واقع از سال 1983 به بعد و به دنبال تمركززدايي، مسوليت تهيه طرح كاربري زمين محلي (POS) به كمونها واگذار شده است. به طور كل، اين طرحها به وسيله دپارتمانهاي دولتي به صورت رايگان براي حكومتهاي محلي تهيه ميشود. با اين حال بيشتر كمونها شركتهاي مهندسان مشاور بخش خصوصي را با كمكهاي مالي از سوي دولت براي تهيه اين طرحها استخدام ميكنند.
در فرانسه با وجود حضور مردم، دستگاههاي محلي و دولتي در تمامي مراحل تهيه طرح، حضور دارند. در تهيه طرحها در فرانسه مراحل زير طي ميشود. تاييد شوراي شهر، تشكيل جلسات مشترك بين سازمانها و انجمنهاي مقرر در قانون و بالاخره تاييد و ابلاغ طرح از سوي فرماندار، اگر طرح مورد مخالفت قرار گرفت در آن صورت تصويب آن نيازمند تصويب وزارت مسكن و تجهيزات كشور است.
ساختار نظام مديريت شهري
به طور كلي كمونهاي فرانسه داراي يك شورا به تعداد 9 نفر عضو براي مجتمعهاي زيستي كمتر از 1000 نفر و 49 عضو به ازاي 300000 نفر جمعيت هستند.
سيستم جداگانهاي براي مناطق كلانشهري از جمله پاريس با 109 عضو شورا، ليون با 61 عضو شورا، مارسي با 63 عضو شورا، تولوزوسنيس با 49 عضو شورا برقرار است. اعضاي شورا با انتخاب مستقيم از سوي مردم براي 6 سال برگزيده ميشوند.
نحوه انتخابات به صورت نمايندگي نسبي انجام ميگيرد.
هر شورا از ميان اعضاي خود يك نفر را به عنوان شهردار (Maire) و از 2 تا 13 نفر بستگي به جمعيت كمون به عنوان معاونان شهردار (adjoints) انتخاب ميكند. به علاوه بر اساس توصيه شهردار، شورا ميتواند از 1 تا 5 معاون اضافي شهردار نيز انتخاب كند.
شهردار و معاونان، تشكيلات شهرداري (Municpalite) را اداره ميكنند. شوراهاي شهر موظفند حداقل براي چهار بار در سال تشكيل جلسه دهند. شورا از قدرت وسيعي برخوردار بوده و ميتواند مسايل مختلف محلي را مورد بررسي قرار دهد. از جمله امور مالي محلي (بودجه بندي، وضع ايجاد ماليات وامهاي)، استخدام كارمندان شهرداري، اداره اموال شهرداري، جادهها و خيابانها، ايجاد خدمات عمومي و شركتهاي عامالمنفعه. بر اساس قوانين 2 مارس 1982 اختيارات شوراهاي شهر باز هم وسيع شده قلمرو اقتصادي را نيز در برگرفت. بر اين اساس شوراها ميتوانند به طور مستقيم يا غيرمستقيم براي توسعه اقتصادي به شركتهايي كه مشكلات مالي دارند كمكهاي مالي كنند.
براي كمك به فعاليت شورا از ميان اعضاي شورا ممكن است هياتي منصوب شود. وظيفه اين هيات برقراري تداوم در فعاليتها در مواقعي است كه شورا تشكيل جلسه نداده است. به علاوه اين هيات در مورد مسايل مشخص كه شورا بايد آن را بررسي كند، تحقيق و توصيههاي لازم را به شورا ارايه ميدهد.
شهردار دو وظيفه اصلي را بر عهده دارد. نه تنها مسئول و نماينده منطقه، بلكه رييس اجرايي حكومت محلي است. در اين مسوليت شهردار مسوليت اجرايي تصميمات شوراي محلي و كنترل نهايي، تهيه و تنظيم دستور جلسه و رياست بر جلسات شورا، كنترل و نظارت بر انجام خدمات عمومي، نمايندگي شهرداري در مسايل قانوني در ارتباط با حكومت مركزي، نظارت و سرپرستي امور پرسنلي شهرداري، تعويض و واگذاري بودجه ساليانه براي تصويب شورا را بر عهده دارد.
علاوه بر اين اختيارات شوراي شهري ميتواند انجام پارهاي از وظايف خود را نيز به شهردار واگذار كند. تصميمات گرفته شده از سوي شهردار در قبال وظايف فوق بايد به طور مشخص به وسيله وي به اعضاي شورا برسد و شهردار در قبال آن وظايف نسبت به شورا مسوليت داشته و شورا در صورت تمايل ميتواند اين وظايف را از وي بازپس گيرد.
علاوه بر انجام وظايف شهرداري، شهردار نماينده دولت مركزي است. در اين نقش شهردار مستقيم جوابگو به دولت است و موظف به جمعآوري و حفظ آمارهاي ضروري، جمعآوري اطلاعات، انتشار قوانين و تضمين اجراي آنها، اعمال قدرت در زمينه تحقيقات و رسيدگيهاي قضايي و بالاخره ايفاي نقش مشاورهاي است.
به علاوه در نهايت شهردار داراي اختيارات شخصي با توجه به سياست محلي است كه وي را قادر ميسازد تا قوانين و نظم عمومي، امنيت، سلامت و بهداشت عمومي را تعيين كند.
در شهرداريهاي بزرگ مديريت تشكيلات بر عهده مدير عاملي است كه از سوي شهردار منصوب شده و تمامي معاونان به او در مورد كارهاي خود گزارش داده و او را در جريان امور قرار ميدهند. بنابراين نقش شهردار در فرانسه بيشتر سياستگذار و رهبري است.
ا رابطه بين شورا و شهردار بر اساس شخصيت شهردار و يا تعادل سياسي تعيين ميشود. لذا در صورت همكاري نكردن متقابل كه منجر به سو مديريت شهردار ميشود، فرماندار /كميسيونر دخالت كرده سعي در ايجاد تفاهم بين اين دو ميكند. در صورت نبود چنين تفاهمي بنابر توصيه فرماندار به شوراي وزيران، ممكن است حكم انحلال شورا صادر شود.
وظايف حكومتهاي محلي
تا 30 سال قبل حكومتهاي محلي در فرانسه وظايف و اختيارات محدودي داشتند. اما بعد از تمركززدايي سال 1982 به وظايف اين نهادها افزوده شده است، چنان چه ابعاد مختلف مديريت شهري از جمله مدارس حمل و نقل، كمك به شركتهاي تجاري و آموزش حرفهاي را در بر ميگيرد. علاوه بر اين سعي شده است تا تقسيم كار منطقي بين سطوح مختلف حكومتهاي محلي يعني دپارتمانها و كمونها به وجود آيد. پيش از اين به علت وجود سطوح گوناگون مديريتي دولتي و حكومتهاي محلي مشخص نبود، كه هر كدام از مسوليت ها ا به عهده كه بوده و مردم اگر اعتراضي داشتند به كه رجوع كنند. ولي امروزه سطح تحتاني حكومتهاي محلي، بيشتر فعاليتهاي خود را در زمينه مدارس ابتدايي كاربري زمين و مسكن متمركز كرده است. در حالي كه دپارتمانها در فرانسه خدمات در امور اجتماعي، حمل و نقل، برنامهريزي اقتصادي، برنامهريزي سرمايهگذاري و تحصيلات براي بزرگسالان توجه دارند.
سازمان شهرداري پاريس مسول انجام تمام امور زير است. معماري شهر، امور جوانان و ورزش، برنامهريزي شهري، امور مدارس، امور فرهنگي، امور رفاهي و اجتماعي، شبكه راه هاي داخلي شهر، حفاظت محيط زيست، ايجاد پاركها و فضاهاي سبز، ساختمان و مسكن. علاوه بر اين وظايف، شهردار در مقام فرماندار پاريس مسوليت نظارت و همكاري در سيستم حمل و نقل عمومي منطقه، امور مسكن، حفاظت در محيط زيست و فعاليتهاي فرهنگي، زمينه برنامهريزي، را داراست. به علاوه شهردار اختيارات شخصي در زمينه تامين نظم و قانون، امنيت و بهداشت عمومي را نيز دارد. در اجراي فعاليتهاي انتظامي، شهردار پاسخگو به دپارتمانها و كمونهاي مركزي پاسخگو نيست، بلكه مسئوليت نهايي بر عهده شورا است.
منابع مالي حكومتهاي محلي
منابع مالي حكومتهاي محلي در فرانسه بستگي به اين كه براي هزينههاي جاري مورد استفاده قرار ميگيرد يا براي سرمايهگذاري، فرق ميكند.
در راستاي هزينههاي جاري منبع درآمدي حكومتهاي محلي در فرانسه كمك بلاعوض بستگي به مقدار مالياتهاي جمعآوري شده دولتي و نيازهاي مالي و قدرت درآمدزايي حكومتهاي محلي، هر ساله تغيير ميكند. علاوه بر اين منبع، حكومتهاي محلي خود از طريق ماليات بر زمين، اقامت، مشاغل، دفع مواد زايد و حمل و نقل ميتوانند كسب درآمد كنند.
منابع مالي براي هزينههاي سرمايهگذاري از طريق ماليات بر ساختمان نوسازي و توسعه، تراكم ساختماني، سهم بخشي از ماليات بر ترافيك جمعآوري شده از سوي دولت مركزي، يارانههايي از دولت مركزي، منطقهاي و دپارتمانها، و وامها، تامين ميشود.
از نكات مهم در زمينه منابع مالي در فرانسه، انتقال منابع از دولت سازمانهاي بخشي دولت مركزي به حكومتهاي محلي كه به دنبال تمركززدايي وظايف و مسئوليتهاي آنان به حكومتهاي محلي واگذار شده است.
حكومتهاي محلي حق وضع دو نوع ماليات دارند: يكي ماليات مستقيم است همچون ماليات بر املاك، مسكن و تجارت. ديگر ماليات غيرمستقيم:، مانند نقل و انتقال املاك، ماليات برق و تفريحات. به علاوه حكومتهاي محلي ميتوانند عوارض مختلفي از طريق جمعآوري زباله، پاكيزگي و بهداشت خيابانها دريافت كنند. منابع ديگر درآمدي حكومتهاي محلي از طريق اجاره املاك شهرداري، محلهاي پاركينگ اتومبيل و غيره كسب ميشود.
ارزيابي نظام برنامهريزي توسعه و مديريت شهري
با وجود تمركززدايي، دولت مركزي از طريق ارايه خدمات فني و مالي به كمونهاي كوچك، و قوانين كه چارچوب دقيق براي تهيه طرحهاي كاربري زمين و روند انجام آن ترسيم مي كند، همچنان نظارت قوي بر فعاليتي برنامهريزي حكومتهاي محلي دارد.
در زمينه برنامهريزي شهري، نظام فرانسه داراي مكانيزي قوي براي ايجاد يكنواختي و تعبيت از قوانين برنامهريزي دارد. دادگاههاي اداري، مكانيزمي براي بررسي مجدد و اعتراضات براي تمامي شركتكنندگان در امر برنامهريزي از جمله متقاضيان، مقامات محلي، افرادي كه تحت تاثير اجراي طرحها قرار ميگيرند و بالاخره گروهها و سازمانهاي غيردولتي، فراهم ميسازد.
با اين وجود نظام برنامهريزي فضايي در فرانسه درگير يك سري مشكلات است از جمله مشكل درك روندهاي پيگيري قانوني براي عامه مردم.
نا تواني مالي و تشكيلاتي كمونهاي كوچك در به عهده گرفتن وظايف محوله
تحميل قوانين برنامهريزي شهري به صورت يكنواخت به كمونها موجب ميشود تا گاهي با شرايط واقعي اقتصادي و اجتماعي جوامع تطبيق نداشته باشد و جوابگوي نيازهاي جوامع كوچك نباشد.
مشكلات مالي كمونهاي كوچك باعث تحميل مالياتهاي محلي بيش از توان مردم شده است. در زمينه مديريت شهري به دنبال تمركززدايي، تغييرات مثبتي در نظام مديريت شهري در فرانسه به وجود آمده است اين تغييرات عبارتند از:
تقسيم وظايف بين سطوح مختلف حكومتهاي محلي و دولت مركزي به صورت منطقهاي صورت گرفته است.
با افزايش اختيارات حكومتهاي محلي در نحوه مديريت داخلي تشكيلات خود، اين نهادها امروزه با استخدام كارشناسان متخصص از بخش خصوصي و دانشگاهها كاركرد خود را بهتر نموده و بيشتر مانند يك شركت تجاري كارا عمل ميكنند.
از نكات منفي مديريت شهري در فرانسه ميتوان موارد زير را نام برد:
با تمركززدايي و واگذاري پارهاي از خدمات از دولت مركزي به حكومتهاي محلي، منابع مالي مورد نياز حكومتهاي محلي به منظور به عهده گرفتن خدمات خود به ميزان مطلوب نيست. لذا فعاليتهاي مذكور از سوي نهادهاي مختلف حمايت ميشوند و در نتيجه مسئول نهايي و پاسخگوي اصلي براي هر فعاليت مشخص نيست.
شهرداران به عنوان رييس هيات اجرايي و رييس شوراي شهر به دنبال تمركززدايي، بيش از اندازه قدرت به دست آوردهاند و پاسخگويي لازم را نسبت به مردم و سطوح مركزي ندارند. زيرا كه سطوح دولت مركزي فاقد كارشناسان مورد نياز در جهت نظارت بر فعاليتهاي حكومتهاي محلي است.
به علت وجود تعداد زياد كمونها (در حدود 36 هزار واحد) و اختياراتي كه در حال حاضر بر عهده كمونها است نميتوان آنها را مجبور به همكاري كرد. از سوي ديگر نبود همكاري موجب مشكلات مالي و تجهيزات بيشماري براي اين نهادها شده است. بنابراين تنها راه ترغيب شهرداران به همكاري، ايجاد انگيزه براي همكاري است، كه اين به نوبه خود نيازمند توسعه فرهنگ جديد مديريتي است.
