مدیریت واردات در بوته فراموشی

[shirin71]

http://www.modiriran.ir/modules/news/images/topics/b89a53ce6c01b9a5.png (http://www.modiriran.ir/modules/news/index.php?storytopic=18)
بحث مدیریت واردات، عموما مورد توجه سیاست‌گذاران اقتصاد کشور و تحلیل‌گران اقتصادی بوده است، اما به دنبال تاکید رهبر انقلاب اسلامی بر لزوم مدیریت واردات در جمع کارگزاران و مسوولان نظام، بحث مدیریت واردات در کانون توجهات قرار گرفته و سیاست‌های مختلفی در راستای مدیریت واردات از سوی سیاست‌گذاران اقتصادی صورت گرفت.



در این راستا مسوولان امر، مواضع و سیاست‌های متنوع و بعضا متضادی را اعلام و اعمال كرده‌اند که نشان از عدم انسجام در برنامه‌ریزی هدفمند جهت مدیریت بهینه واردات در اقتصاد ایران دارد. در ابتدای شهریور ماه سال‌جاری، وزیر بازرگانی از رییس مجلس خواست تا اختیار استفاده از ابزار ممنوعیت واردات را كه بر اساس برنامه چهارم توسعه از دولت سلب شده بود، دوباره به دولت بازگرداند. پس از آن سخن از ارائه طرحی دوفوریتی در مجلس برای قانونی کردن مدیریت واردات به میان آمد. به دنبال آن، فهرست‌های بلندبالا از لیست كالاهای وارداتی ممنوعه منتشر شد.

[shirin71]

وزارت بازرگانی با سه وزارتخانه كلیدی متولی واردات «نشست ویژه» ترتیب داد، تا فهرست‌های ممنوعه بعدی به سرعت تهیه و منتشر شوند. در همین رابطه ضرب‌الاجل‌هایی نیز به نهادهای دولتی مرتبط با امر واردات داده شد. در این دوره کوتاه و هیجانی، بحث مدیریت واردات در کانون توجه و تصمیم‌سازی مسوولان ذی‌ربط قرار داشت و تصمیمات سریعی که عمدتا به ایجاد محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای بر واردات می‌انجامید، اتخاذ شد. به دنبال مجموعه این اقدامات، اعتراض بازرگانان کشور بالا گرفت و اما و اگرهای فراوانی طرح شد.
اما این فرجام بحث مدیریت واردات نبود. به مرور و با اوج گرفتن بحث هدفمندسازی یارانه‌ها، بحث مدیریت واردات و اجرای سیاست‌های مرتبط با آن در حاشیه قرار گرفت و به دنبال آن نشانه‌هایی از چرخش در سیاست تجاری پدیدار شد. معاون اول رییس‌جمهور در نشستی با حضور وزیر بازرگانی و فعالان حوزه بازرگانی، اعلام كرد که دولت هیچ ممنوعیتی را برای واردات به کشور اعمال نمی‌کند و برخی اتفاق‌های رخ داده در حوزه واردات، فقط برداشت اشتباه از مدیریت واردات توسط برخی مسوولان وزارت جهاد کشاورزی بود. وی با رد برخی اظهارات مبنی بر اینکه واردات از برخی کشورها ممنوع شده است، خطاب به بازرگانان شرکت‌کننده در این نشست گفت: اگر می‌توانید کالاهای مورد نیاز خود را حتی از کشورهای تحریم‌کننده ایران با قیمت مناسب وارد کنید، هیچ‌کس نمی‌تواند مانع شما شود. در نهایت در آخرین تحولات، با موضع‌گیری رییس دولت در مورد سیاست‌های وارداتی، چرخش در فرآیند مدیریت واردات وارد فاز عملیاتی شد. وی در جمع مدیران وزارت صنایع به صراحت به انتقاد از باب شدن اصطلاح «ممنوعیت واردات» پرداخت و اظهار داشت: «برخی از مفهوم صادرات و واردات برداشت غلط كرده‌اند و می‌گویند ممنوعیت واردات؛ این حرف غلطی است. نمی‌شود كه بگوییم ما یك طرفه صادر می‌كنیم و واردات نه. البته باید واردات را نیز مدیریت كرد.» رییس‌جمهور تاکید نمود که نمی‌شود با ممنوعیت واردات، درهای کشور را بست. پس از آن رییس کل سازمان توسعه تجارت ایران با بیان اینکه سیاست‌های وارداتی دولت تغییر نکرده است، اعلام کرد: سیاست دولت در راستای مدیریت هوشمندانه واردات است و اساسا مدیریت هوشمندانه واردات ناظر به تعیین ضوابط فنی است. وزیر جهاد کشاورزی نیز که قبلا در دو نامه جداگانه واردات برخی از کالاهای کشاورزی را ممنوع کرده بود، در نامه‌ای جدید، رفع ممنوعیت واردات کالاهایی مانند برخی از میوه‌ها و نهاده‌های دامی را به وزارت بازرگانی اعلام کرد. پس از آن، کم‌کم بحث مدیریت واردات اساسا به فراموشی سپرده شد و اقدامات عملی نیز خاتمه یافت، به عبارت بهتر پیگیری پرونده مدیریت واردات که با شتاب به پیش می‌رفت، ناگهان متوقف شد و در نهایت به نظر می‌رسد پرونده مدیریت واردات مختومه شد!.

[shirin71]

سیر پر فراز و فرود پیگیری موضوع مدیریت واردات، مجموعه مواضع سیاست‌گذاران اقتصادی و اعمال سیاست‌های ناگهانی و متضاد در مدیریت واردات توسط نهادهای مسوول بیانگر دو نکته مهم است: اول اینکه عمده اقداماتی که در یک دوره کوتاه در راستای مدیریت واردات صورت گرفت، در نهایت عمدتا به اعمال ممنوعیت و وضع محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای بر واردات ختم شد. به عبارت دیگر، سیاست اصلی در مدیریت واردات، وضع ممنوعیت و محدودیت بر واردات بود. این امر نشان می‌دهد که اساسا درک صحیح و همه جانبه‌ای از علل بنیادی وضعیت نامطلوب واردات در کشور، میان مسوولان امر وجود ندارد. دوم اینکه تصمیم‌گیری در مورد مدیریت واردات، فاقد یک برنامه مدون مبتنی بر کار کارشناسی بود که پیامد آن اعمال مجموعه‌ای از سیاست‌های ناگهانی، نامنسجم و گاه متضاد بود که در نهایت اعمال آن متوقف شد و جز ایجاد فضای عدم اطمینان و پرتشویش نتیجه‌ای در بر نداشت، البته روشن است که تداوم چنین روندی در سیاست‌گذاری مدیریت واردات نه‌تنها نمی‌توانست چشم‌انداز روشنی از مدیریت مطلوب واردات در آینده نزدیک ارائه دهد، بلکه می‌توانست به ایجاد هزینه‌های بزرگی برای اقتصاد کشور نیز منتهی شود؛ بنابراین احتمالا توقف چنین روندی در مدیریت واردات، بهتر از تداوم آن بود. اگرچه صورت مساله مدیریت واردات در هیاهوی ناشی از اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها پاک شد و اساس آن به بوته فراموشی سپرده شد، اما با توجه به شرایط اقتصاد ایران، آیا ضرورت مساله مدیریت بهینه واردات از بین رفته است؟ در این راستا تحلیل‌گران و سیاست‌گذاران اقتصاد ایران در موضوع مدیریت واردات با مجموعه‌ای متنوع از سوالات مواجه هستند: آیا روند واردات در ایران نگران‌کننده است؟ مهم‌ترین ویژگی‌های واردات در اقتصاد ایران چیست؟ پیامدهای روند کنونی واردات برای اقتصاد کشور چیست؟ آیا ضرورتی برای مدیریت واردات در اقتصاد ایران وجود دارد؟ و در نهایت اینکه اگر قرار است واردات در اقتصاد ایران تحت مدیریت قرار گیرد، مهم‌ترین ابزارهای مدیریت واردات و راهبرد سیاستی مطلوب برای مدیریت واردات در اقتصاد ایران چیست؟ نحوه پاسخ به این سوالات، تا حدودی کم و کیف نحوه مدیریت واردات را در آینده روشن می‌نماید. در ادامه مقاله به بررسی جوانب متفاوت موضوع مدیریت واردات از جمله ضرورت‌های مدیریت واردات، ابزارهای مدیریت واردات و راهبرد سیاستی جهت مدیریت واردات خواهیم پرداخت.

[shirin71]

2. آیا سیر تحول واردات در اقتصاد ایران نگران‌کننده است؟
آیا سیر تحول واردات در اقتصاد ایران نگران‌کننده است و اساسا تغییر در فرآیند مدیریت واردات ضرورت دارد؟ برای پاسخ به این سوال، ابتدا باید سیر تحول و وضعیت کنونی واردات را در اقتصاد کشور ترسیم نمود. جهت ترسیم سیر تحول و جایگاه واردات در اقتصاد ایران، مجموعه‌ای از شاخص‌های واردات در اقتصاد کشور مورد توجه قرار می‌گیرد. یک شاخص مهم، میزان واردات در اقتصاد ایران است. نمودار شمار 1 روند واردات ایران را در یک دهه گذشته نشان می‌دهد. میزان واردات در ایران با یک روند صعودی به طور مداوم افزایش یافته و از حدود 16 میلیارد دلار در سال 78، به بیش از 88 میلیارد دلار (بیش از 5 برابر) در سال 88 رسیده است. در عین حال حجم واردات به بیش از 20 درصد از تولید ناخالص داخلی در سال 88 رسیده است.
علاوه بر روند صعودی واردات، مساله مهم دیگر آن است که منابع ارزی لازم برای این حجم عظیم واردات از کجا تامین می‌گردد. آیا واردات در ایران از محل درآمدهای ارزی حاصل از صادرات غیرنفتی کشور تامین می‌شود؟ روند کسری تراز تجاری بدون نفت در اقتصاد کشور در دهه گذشته نیز در نمودار 1 نشان داده شده است. کسری تراز تجاری بدون نفت در دهه گذشته به طور مداوم افزایش یافته و با یک روند صعودی از 11 میلیارد دلار در سال 78 به 66 میلیارد دلار (شش برابر) در سال 88 رسیده است. این امر بیانگر این موضوع است که بخش اعظم واردات در کشور (بیش از 60 درصد) نه از محل صادرات غیرنفتی که از محل منابع ارزی حاصل از فروش نفت تامین مالی می‌شود؛ بنابراین یکی از ویژگی‌های مهم واردات در اقتصاد ایران، وابستگی شدید واردات به درآمدهای نفتی است.

[shirin71]

شاخص مهم دیگر، ترکیب واردات در اقتصاد ایران است. واردات را می‌توان از یک جنبه به واردات کالاهای سرمایه‌ای، کالاهای واسطه‌ای و کالاهای مصرفی تفکیک نمود. مساله بسیار مهم میزان واردات کالاهای سرمایه‌ای از خارج است؛ چرا که عمدتا این بخش از واردات است که ظرفیت‌ها و توان تولیدی کشور را افزایش داده و حامل تکنولوژی به کشور است. ترکیب واردات ایران با تاکید بر واردات کالاهای سرمایه‌ای در یک دهه گذشته در نمودار 2، نشان داده شده است. همان‌طور که در نمودار مشخص است، واردات کالاهای سرمایه‌ای تا سال 1383 روند صعودی داشته است و پس از آن با وجود افزایش قابل‌توجه واردات، با کاهش مواجه شده است و در حدود 9 میلیارد دلار ثابت مانده است. در واقع سهم کالاهای سرمایه‌ای از واردات تا سال 81 با یک روند صعودی به 44 درصد رسیده و پس از آن به طور مداوم کاهش یافته و از حدود 44 درصد در سال 81 به 16 درصد در سال 88 رسیده است. این امر نشان می‌دهد که گسترش سریع واردات در کشور کمتر در جهت افزایش ظرفیت‌های تولیدی کشور به وسیله واردات کالاهای سرمایه‌ای بوده و بیشتر به واردات کالاهای واسطه و کالاهای مصرفی تخصیص یافته است. اگرچه بخش عمده واردات به واردات کالاهای واسطه‌ای که در فرآیند تولید نیز قرار می‌گیرد، تعلق دارد؛ اما باید توجه داشت که کالاهای وارداتی واسطه‌ای در اقتصاد ایران عمدتا با ایجاد ارزش افزوده اندک در فرآیند تولید به مصرف می‌رسند.
اکنون سوال اصلی این است که با توجه به ویژگی‌های مهم واردات، آیا روند واردات در اقتصاد ایران نگران‌کننده است؟ البته باید توجه داشت که عموم اقتصاددانان بر این اعتقاد هستند که گسترش تجارت خارجی و هم‌پیوندی اقتصادی هر کشور با سایر کشورها، یکی از موتورهای محرک رشد و توسعه اقتصادی است و البته مبانی علمی محکم برای اثبات این ادعا وجود دارد. بر مبنای این منطق، افزایش واردات در ایران می‌تواند به عنوان یک مقوله مثبت ارزیابی گردد؛ اما باید توجه نمود که مساله تجارت خارجی ایران، دارای یک عامل بسیار مهم و تعیین‌کننده می‌باشد که نادیده انگاشتن آن می‌تواند هزینه‌هایی گزاف را بر دوش اقتصاد کشور تحمیل نماید. این عامل مهم و تعیین‌کننده، درآمدهای ارزی هنگفت از محل فروش نفت است. همان طور که در بخش قبلی بحث شد، مشکل این جا است که واردات در ایران متکی به درآمدهای ناشی از صادرات غیرنفتی نیست و بخش عمده آن از طریق درآمدهای نفتی تامین مالی می‌گردد. اگر بخش عمده واردات در ایران از محل صادرات غیرنفتی ایران تامین می‌شد، آن گاه گسترش واردات به عنوان افزایش هم پیوندی اقتصاد کشور با اقتصاد جهانی قابل‌ارزیابی بود که از طریق افزایش رقابت‌پذیری اقتصاد ایران می‌توانست بسیار مفید باشد؛ اما نقش تعیین‌کننده درآمدهای نفتی در واردات کشور، موجب شده است که افزایش واردات نه به هم‌پیوندی اقتصاد ایران با اقتصاد جهانی که به وابستگی اقتصاد کشور به اقتصاد جهانی و درآمدهای نفتی منتهی گردد و در نتیجه به تضعیف قدرت رقابتی اقتصاد ایران منتهی شده است. علاوه بر این، همان‌طور که مطرح شد، بخش اعظم واردات کشور به واردات کالاهای واسطه‌ای و مصرفی تخصیص یافته است. سهم بالای کالاهای واسطه‌ای از واردات، موجب شده است که بسیاری از مسوولان با این استدلال که واردات کالاهای واسطه‌ای موجبات افزایش تولید را فراهم می‌نماید، واردات گسترده را نه به عنوان یک تهدید، بلکه به عنوان یک فرصت تلقی نمایند، اما باید توجه نمود که واردات کالاهای واسطه‌ای نیز، عمدتا به واردات کالاهایی تخصیص می‌یابد که در زنجیره تولید در مراحل پایانی قرار دارند و با ایجاد ارزش افزوده اندک، به مصرف داخلی می‌رسند. در واقع بخش اعظم واردات کالاهای واسطه‌ای، شباهت نزدیکی به واردات کالاهای مصرفی داشته و عملا تاثیر چندانی بر میزان تولید کشور ندارند.

[shirin71]

در مجموع روندهای کنونی واردات موجب شده است که توانایی تولیدکنندگان داخلی در رقابت با تولیدکنندگان خارجی تضعیف شده، رقبای خارجی را بر بازارهای داخلی مسلط نموده و موجب شده است که بسیاری از فعالیت‌های تولیدی توجیه اقتصادی خود را از دست بدهند. در نتیجه تولید داخلی و رشد اقتصادی تحت تاثیر منفی واردات قرار گرفته و به تبع آن با محدود شدن اشتغالزایی اقتصاد کشور، واردات موجبات افزایش میزان بیکاری را نیز فراهم نموده است. در مقابل به نظر می‌رسد دولت تمایل به تکیه بر واردات جهت کنترل قیمت‌ها به عنوان یک ابزار ضد تورمی دارد. اگر چه افزایش واردات ارزان در کوتاه مدت، اثرات ضد تورمی دارد، اما در بلندمدت از یک طرف به دلیل بر هم زدن قیمت‌های نسبی و از طرف دیگر به دلیل اثرات منفی آن بر تولید، نه تنها کمکی به کنترل تورم ننموده است، بلکه به نهادینه شدن تورم در اقتصاد کشور نیز کمک کرده است؛ بنابراین مجموعه شاخص‌های ارزیابی واردات در اقتصاد کشور اعم از روند حجم واردات، نحوه تامین مالی واردات و سهم کالاهای سرمایه‌ای در ترکیب واردات و همچنین پیامدهای روند واردات بر عملکرد اقتصاد کشور، وضعیت نگران‌کننده‌ای از واردات ایران را ترسیم می‌کند. به علاوه باید توجه نمود که آمار فوق در مورد واردات، صرفا آمارهای رسمی واردات به کشور است. اگر به این مجموعه، واردات کالا به صورت قاچاق را نیز اضافه نماییم، با توجه به این امر که تقریبا تمام واردات قاچاق مربوط به واردات کالاهای مصرفی می‌شود، وضعیت واردات کشور نگران‌کننده‌تر نیز خواهد بود؛ بنابراین با وجود اینکه بحث مدیریت واردات به فراموشی سپرده شده است، اما مدیریت واردات همچنان یک ضرورت بنیادی در اقتصاد ایران است.

3. راهبرد سیاستی مدیریت واردات در اقتصاد ایران
برای طراحی راهبرد مدیریت واردات، ابتدا باید اهداف و ابزارهای اصلی مدیریت واردات را مورد تحلیل و بررسی قرار داد. در گام بعدی باید به تحلیل و بررسی علل بنیادی وضعیت نگران‌کننده واردات در اقتصاد کشور پرداخت. در نهایت با مشخص شدن علل اساسی وضعیت نگران‌کننده واردات و توجه به میزان قابلیت هر یک از ابزارهای مدیریت واردات در تامین اهداف، می‌توان سیاست راهبردی جهت مدیریت و اصلاح وضعیت واردات در راستای تامین اهداف اصلی مدیریت واردات طراحی و ارائه نمود.
1.3. اهداف اصلی مدیریت واردات در اقتصاد ایران چیست؟

[shirin71]

با توجه به پیامدهای منفی روند کنونی واردات بر میزان تولید و اشتغال کشور، قطعا در صدر فهرست اهداف مدیریت واردات، حمایت از تولید داخلی و افزایش رشد اقتصادی و به تبع آن حفظ و گسترش فرصت‌های شغلی قرار دارد. با این حال باید توجه داشت که حمایت از تولید و اشتغال داخلی در برابر واردات کالاهای خارجی، نمی‌تواند از طریق بستن مرزهای کشور و ممنوع نمودن واردات و ایجاد شرایط انحصاری برای تولیدکنندگان داخلی تامین گردد، چرا که این روند اگرچه در کوتاه‌مدت می‌تواند اثرات مثبت محدودی داشته باشد، اما در بلندمدت به تضعیف بیشتر تولید داخلی خواهد انجامید؛ بنابراین هدف حفظ فضای رقابتی و جلوگیری از انحصار در اقتصاد داخلی باید در کنار هدف حمایت از تولید داخل در یک راستا قرار گیرد. مساله مهم دیگر روند رو به گسترش واردات کالا به صورت قاچاق به کشور است. با توجه به هزینه‌های واردات قاچاق به کشور، کنترل و مهار واردات زیرزمینی و قاچاق در ردیف اهداف مهم مدیریت واردات قرار می‌گیرد. از دیگر اهداف مدیریت واردات می‌توان به مواردی نظیر حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان و در نهایت بهبود تراز پرداخت‌ها و انباشت ذخایر ارزی کشور اشاره نمود.
2.3. ابزارهای اصلی مدیریت واردات در اقتصاد ایران چیست؟
از مهم‌ترین ابزارهای مدیریت واردات می‌توان به محدودیت‌های غیر‌تعرفه‌ای، محدودیت‌های تعرفه‌ای و تعدیل نرخ ارز اشاره نمود. محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای شامل ممنوعیت واردات، سهمیه‌بندی واردات و محدودیت‌های فنی و اعمال استانداردهای خاص در واردات می‌باشد. در واقع در حیطه محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای دولت می‌تواند با وضع قوانینی، واردات یک کالا را ممنوع نماید یا با ایجاد سهمیه‌بندی، واردات یک کالا را کنترل و محدود نماید یا اینکه با وضع استانداردها و محدودیت‌های فنی خاص، واردات یک کالا را کنترل نماید. دولت می‌تواند با افزایش محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای از میزان واردات بکاهد و در مقابل با کاهش محدودیت‌ها، واردات را گسترش دهد.
محدودیت‌های تعرفه‌ای شامل تعرفه بر ارزش و تعرفه بر واحد کالاهای وارداتی است. اعمال تعرفه بر یک کالای وارداتی در واقع شبیه به مکانیسم مالیاتی عمل می‌نماید. افزایش تعرفه بر یک کالای وارداتی از طریق افزایش قیمت آن کالا در داخل، موجب کاهش واردات آن کالا می‌شود؛ بنابراین دولت می‌تواند با افزایش تعرفه‌ها، میزان واردات را کاهش دهد یا با کاهش تعرفه‌ها، واردات را گسترش دهد. به علاوه دولت با اعمال تعرفه، درآمدی نیز برای خود ایجاد می‌کند.
افزایش نرخ ارز (کاهش ارزش پول ملی در مقابل سایر پول‌ها) به معنای گران شدن قیمت کالاهای خارجی در داخل و در مقابل ارزان شدن کالاهای داخلی در خارج است؛ بنابراین افزایش نرخ ارز، از طریق افزایش قیمت کالاهای وارداتی، موجب کاهش واردات کالاها می‌گردد و در مقابل کاهش نرخ ارز، واردات را افزایش می‌دهد. البته آنچه در مورد نرخ ارز مهم است، نرخ واقعی ارز است که باید مورد توجه و تاکید قرار گیرد. نرخ واقعی ارز از تعدیل نرخ اسمی ارز نسبت به سطح عمومی قیمت‌های داخل و خارج به دست می‌آید. در واقع در صورتی که تورم داخل بسیار بالاتر از تورم خارج باشد، آنگاه نرخ واقعی ارز با وجود افزایش اندک در نرخ اسمی ارز، کاهش خواهد یافت.
3.3. علت اصلی وضعیت نگران‌کننده واردات در اقتصاد ایران چیست؟

[shirin71]

علت اساسی وضعیت نگران‌کننده واردات در اقتصاد ایران، ارزان بودن کالاهای وارداتی در مقایسه با قیمت‌های داخلی است. این امر موجب شده است تا از یک طرف تقاضا برای کالاهای وارداتی نسبت به تقاضای کالاهای داخلی به سرعت گسترش یابد و از طرف دیگر، واردات کالاهای سرمایه‌ای نسبت به واردات کالاهای واسطه‌ای و مصرفی از توجیه اقتصادی کمتری برای عوامل و کارگزاران اقتصادی برخوردار باشد. سوال اساسی این است که چرا قیمت کالاهای وارداتی نسبت به قیمت‌های داخلی، ارزان است؟ بر اساس قانون برنامه چهارم توسعه، اعمال محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای به صورت ممنوعیت واردات و سهمیه‌بندی واردات ممنوع است. آیا علت اصلی ارزان بودن کالاهای وارداتی، به اعمال محدودیت‌های تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای در سطح پایین و به میزان اندک مربوط است؟ برای این منظور بررسی شاخص تعرفه و شاخص آزادی تجاری ایران در میان 178 کشور جهان که توسط بنیاد هریتیج گزارش می‌شود، می‌تواند مفید باشد. شاخص تعرفه، میانگین وزنی تعرفه‌های تجاری کشورها را اندازه می‌گیرد. بر اساس گزارش سال 2010، ایران با میانگین تعرفه 4/17 در ردیف هفتم بالاترین میزان تعرفه در میان 178 کشور جهان، در کنار کشورهایی مانند زیمبابوه، باهاماس و جیبوتی قرار دارد. این در حالی است که میانگین تعرفه جهانی برابر 75/6 بوده است.
در همین سال سوئیس با میانگین تعرفه صفر در کنار کشورهایی مانند سنگاپور و هنگ‌کنگ، پایین ترین میزان تعرفه را به خود اختصاص داده است. شاخص آزادی تجاری نیز یک شاخص ترکیبی است که میزان محدودیت‌های تعرفه‌ای (میانگین وزنی نرخ تعرفه) و محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای (مانند محدودیت‌های مقداری، محدودیت‌های قیمتی و محدودیت‌های قانونی) را در تجارت خارجی اندازه می‌گیرد. در این شاخص عدد 100 بیانگر آزادی کامل در تجارت خارجی است. بر اساس گزارش سال 2010، شاخص آزادی تجاری در ایران برابر 2/50 بوده و ایران به لحاظ وضع محدودیت‌های تجاری در ردیف ششمین کشور جهان در میان 178 کشور جهان است. این در حالی است که میانگین شاخص آزادی تجاری در جهان برابر 6/74 بوده است. در همین سال سوئیس با شاخص آزادی تجاری 90، در ردیف 178 جهان و در کنار کشورهایی مانند سنگاپور و هنگ‌کنگ، به عنوان بارزترین کشور جهان به لحاظ تجارت خارجی قرار گرفته است.

[shirin71]

در واقع بررسی شاخص تعرفه و شاخص آزادی تجاری ایران در مقایسه با سایر کشورهای جهان نشان می‌دهد که ایران در ردیف بالاترین کشورها در وضع محدودیت‌های تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای قرار می‌گیرد. این امر نشان می‌دهد که در واقع پایین بودن محدودیت‌های تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای در ایران، نمی‌تواند به عنوان علت واردات گسترده در کشور مورد تاکید قرار گیرد؛ بنابراین سوال این است که علت اصلی ارزان بودن کالاهای وارداتی در ایران چیست؟ آیا نرخ ارز عامل اصلی است؟ البته پاسخ مثبت است. بررسی روند نرخ ارز اسمی و حقیقی (تورم‌زدایی شده) در ایران نشان می‌دهد که اگرچه از سال 1380 تا سال 1388، نرخ ارز اسمی به صورت همواری یک روند صعودی را طی نموده و با افزایش بیش از 37 درصدی، از حدود 800 تومان در سال 80، به حدود 1100 تومان در حال حاضر رسیده است، اما در همین دوره، نرخ ارز واقعی، طی یک روند نزولی، با کاهش مداوم به کمتر از نصف کاهش یافته است. علت اصلی این کاهش قابل‌توجه در نرخ ارز واقعی، بالا بودن تورم داخلی نسبت به تورم خارجی (شرکای تجاری ایران) بوده است. کاهش مداوم نرخ واقعی ارز (تقویت ارزش ریال نسبت به سایر ارزها) دقیقا به معنای ارزان شدن کالاهای وارداتی نسبت به قیمت کالاهای داخلی است. در واقع با توجه به کاهش قابل‌توجه نرخ واقعی ارز، افزایش مداوم و قابل‌توجه واردات در دهه اخیر جای شگفتی ندارد.
اما مساله بسیار مهم این است که عامل کاهش نرخ واقعی ارز در دهه اخیر چیست؟ اگر طرف‌های عرضه و تقاضای بازار ارز در دهه اخیر را مورد بررسی قرار دهیم، روشن می‌شود که عامل اصلی کاهش نرخ واقعی ارز در اقتصاد ایران، افزایش عرضه ارز از طریق افزایش درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت و انباشت ذخایر ارزی بوده است. در واقع این تزریق درآمدهای نفتی از کانال سیاست‌های مالی دولت و سیاست‌های پولی و ارزی بانک مرکزی به بازار ارز است که موجبات کاهش نرخ واقعی ارز و افزایش واردات را فراهم نموده است.
4.3. راهبرد سیاستی برای مدیریت واردات: از سیاست تعدیل نرخ ارز تا دیوار غیرتعرفه‌ای
راهبرد سیاستی مدیریت واردات در اقتصاد ایران باید یک چارچوب سیاستی سازگار ارائه دهد که طبق آن با استفاده از ابزارهای اصلی مدیریت واردات، واردات کشور در مسیر رسیدن به وضعیت مطلوب واردات و دستیابی به اهداف اصلی مدیریت واردات مانند حمایت از تولید داخلی، کنترل و مهار واردات زیرزمینی و قاچاق، حفظ فضای رقابتی و جلوگیری از انحصار در اقتصاد داخلی، حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان و در نهایت بهبود تراز پرداخت‌ها و ذخایر ارزی کشور قرار گیرد. اکنون به بررسی نقش و جایگاه هر یک از ابزارهای مدیریت واردات در راهبرد سیاستی مناسب برای مدیریت واردات می‌پردازیم.

[shirin71]

الف) جایگاه محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای در راهبرد سیاستی مدیریت واردات
پس از داغ شدن بحث مدیریت واردات، محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای (تحت عنوان محدودیت ورود کالاهای غیرضروری و بی‌کیفیت) در کانون توجه سیاست‌گذاران اقتصادی قرار گرفت، به نحوی که گویا محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای به عنوان ابزار اصلی مدیریت واردات مورد تاکید قرار گرفته‌اند. بر اساس این رویکرد، لیست‌های بلند بالای کالاهایی که واردات آنها ممنوع شده است، یکی پس از دیگری منتشر شد. اگرچه لیست‌های ممنوعیت و محدودیت واردات عملا به فراموشی سپرده شد، اما سوال این است که آیا اساسا گسترش همه جانبه محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای می‌تواند ابزار مناسبی برای مدیریت واردات در اقتصاد ایران باشد؟ به لحاظ نظری، استفاده گسترده و سیستماتیک از محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای نمی‌تواند به عنوان ابزار اصلی در مدیریت مطلوب واردات موفقیت‌آمیز باشد؛ چرا که نه تنها اعمال محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای در کنترل واردات به صورت گسترده، چندان موثر واقع نمی‌گردد، بلکه موجب گسترش زمینه‌های رانت‌جویی، فساد اقتصادی، ایجاد شرایط انحصاری، گسترش بی‌عدالتی، ناکارآیی اقتصادی و در نهایت گسترش واردات قاچاق در کشور می‌گردد. به لحاظ تجربی نیز تجربه تاریخی اقتصاد کشور عدم کارآیی اعمال محدودیت‌های غیر‌تعرفه‌ای را در دستیابی به اهداف تعیین ‌شده تایید می‌کند.
بر اساس همین تجربه ناموفق بود که در ماده 33 قانون برنامه چهارم توسعه، اعمال محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای در کنترل واردات ممنوع شد. در عموم کشورهای جهان نیز از میان محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای، تنها محدودیت‌های فنی و استاندارد در تجارت خارجی مورد استفاده قرار می‌گیرد و ممنوعیت و سهمیه‌بندی واردات عملا
منسوخ شده‌اند.
محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای اگرچه نمی‌توانند به عنوان ابزار اصلی مدیریت واردات ایفای نقش کنند، اما بخشی از محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای (محدودیت‌های فنی و وضع استاندارد) می‌توانند به عنوان ابزار مکمل در چارچوب سیاست راهبردی مدیریت واردات، نقش مفیدی ایفا کنند.

[shirin71]

ب) جایگاه محدودیت‌های تعرفه‌ای در راهبرد سیاستی مدیریت واردات
اعمال تعرفه‌های تجاری بالاتر برای مدیریت واردات، اگرچه از اعمال محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای، سیاست بهتری تلقی می‌شود و برای دولت نیز درآمد‌زا است، اما به دلایل عملی و نظری نمی‌تواند به عنوان ابزار اصلی مدیریت واردات به موفقیت دست یابد. به لحاظ عملی باید توجه نمود که ایران در حال حاضر از نظر متوسط نرخ‌های تعرفه در ردیف هفتم جهان قرار دارد و افزایش بیش از پیش تعرفه‌ها نمی‌تواند به لحاظ علمی سیاست مناسبی تلقی شود. اعمال سیاست افزایش تعرفه‌ها منجر به بروز عدم تعادل‌های بزرگ اقتصادی خواهد شد که بازگشت از آن در زمان آینده، بسیار پرهزینه خواهد بود و گریبان اقتصاد ایران را خواهد گرفت، همانطور که اقتصاد ایران مسیر دشواری را در راستای کاهش نرخ‌های تعرفه پس از جنگ طی نمود. به علاوه افزایش بیشتر تعرفه‌ها، از یک طرف موجب ایجاد شرایط انحصاری در داخل می‌گردد و از طرف دیگر موجب افزایش سودآوری واردات کالا به صورت قاچاق و در نتیجه افزایش حجم واردات زیرزمینی در اقتصاد کشور و گسترش فساد اقتصادی می‌گردد، به خصوص که شبکه واردات غیر‌رسمی در کشور بسیار گسترده است. یک نمونه ساده این امر در بازار گوشی تلفن همراه رخ داد. افزایش تعرفه گوشی تلفن همراه سبب شد نه تنها قاچاق این کالا به کشور افزایش یابد، بلکه دولت نیز از دریافت حقوق و عوارض گمرکی واردات گوشی محروم شد؛ بنابراین محدودیت‌های تعرفه‌ای نیز اگرچه نمی‌توانند به عنوان ابزار اصلی مدیریت واردات ایفای نقش کنند، اما می‌توانند به عنوان یک ابزار مکمل در چارچوب سیاست راهبردی مدیریت واردات، نقش مفیدی ایفا کنند.
ج) تعدیل نرخ ارز ابزار اصلی راهبرد سیاستی مدیریت واردات
با توجه به اینکه عامل اصلی وضعیت نامطلوب واردات در اقتصاد ایران، کاهش نرخ واقعی ارز است، روشن است که ابزار اصلی مدیریت واردات نیز تعدیل نرخ ارز می‌باشد. در واقع بدون تعدیل نرخ ارز، اساسا امکان کنترل و مدیریت واردات در اقتصاد کشور وجود ندارد و افزایش نرخ ارز عامل مسلط در تغییر مسیر واردات به سوی وضعیت مطلوب است. افزایش نرخ ارز از طریق افزایش قیمت کالاهای وارداتی نه تنها واردات از مبادی رسمی را کاهش خواهد داد، بلکه مهم‌تر از آن از طریق کاهش سودآوری قاچاق، واردات زیرزمینی را نیز کاهش خواهد داد. علاوه بر این افزایش نرخ ارز نه تنها به افزایش قدرت رقابتی تولیدکنندگان داخلی در برابر واردات کالاهای خارجی خواهد انجامید، بلکه از طریق کاهش قیمت کالاهای صادراتی، قدرت رقابتی تولیدکنندگان داخلی را در بازارهای بین‌المللی افزایش داده و در نتیجه توان صادرات غیر‌نفتی کشور را افزایش خواهد داد؛ بنابراین افزایش نرخ ارز نه تنها به بهبود فرآیند واردات در ایران خواهد انجامید، بلکه اثر مثبتی بر صادرات غیرنفتی کشور نیز بر جای خواهد گذارد و در حمایت از تولید داخل بسیار موثرتر عمل خواهد نمود، اما مساله مهم، نحوه افزایش نرخ ارز است. همانطور که بحث شد، علت اصلی کاهش تدریجی نرخ ارز، افزایش عرضه ارز از طریق تزریق درآمدهای نفتی به بازار ارز است؛ بنابراین افزایش نرخ ارز نیز در گرو کاهش تزریق درآمدهای ارزی نفت به بازار ارز است. از یک جنبه می‌توان تزریق درآمدهای نفتی به اقتصاد کشور را به عنوان اعطای یارانه به واردکنندگان تلقی نمود. به عبارتی تزریق درآمدهای ارزی نفت به بازار ارز، در کنار یارانه‌های انرژی، یکی از بزرگ‌ترین اقلام پرداخت یارانه در اقتصاد کشور است.

[shirin71]

مسیر انتقال درآمدهای نفتی به بازار ارز، سیاست مالی دولت از یک طرف و سیاست ارزی بانک مرکزی از طرف دیگر است. به علاوه باید توجه نمود که در این مسیر، سیاست مالی دولت بر سیاست ارزی بانک مرکزی تسلط دارد. این سیاست مالی دولت در زمینه بودجه و مدیریت منابع صندوق ذخیره ارزی است که تعیین می‌نماید چه میزان از درآمدهای نفتی وارد چرخه اقتصاد کشور گردد و در چه زمینه‌هایی هزینه شود. در طول سیاست مالی دولت، سیاست پولی و ارزی بانک مرکزی عمدتا تعیین می‌نماید چه میزان از درآمدهای نفتی که به واسطه سیاست مالی دولت وارد چرخه اقتصاد شده است، از مسیر تغییر حجم پول و چه میزان از مسیر تغییر عرضه ارز بر متغیرهای کلان اقتصادی تاثیر گذارد. البته باید توجه نمود که با توجه به حجم عظیم درآمدهای نفتی که از کانال سیاست مالی دولت به چرخه اقتصاد وارد می‌شود، قدرت مانور بانک مرکزی برای کنترل تزریق ارز به بازار اندک است.
با توجه به مباحث فوق، بدون کاهش تزریق درآمدهای نفتی به بازار ارز و در نتیجه افزایش نرخ ارز، استفاده از ابزارهای دیگر نمی‌تواند موفقیتی هرچند محدود در مدیریت واردات کسب نماید. تا زمانی که درآمدهای نفتی از کانال سیاست مالی، پولی و ارزی با روند گذشته به بازار ارز تزریق شود، واردات گسترده از طریق کاهش نرخ واقعی ارز تداوم می‌یابد. در این مسیر حتی محدودیت‌های تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای گسترده نیز نمی‌توانند اثر قابل‌توجهی بر کنترل واردات داشته باشند.
برای روشن شدن بحث، فرض کنید در سال 50 میلیارد دلار از درآمدهای نفتی به بازار ارز تزریق می‌گردد و این 50 میلیارد دلار به واردات تخصیص می‌یابد. در این شرایط، اگر نرخ‌های تعرفه جهت مقابله با واردات به صورت دفعی دو برابر شود، آیا واردات کاهش خواهد یافت؟ پاسخ منفی است. دو برابر شدن نرخ‌های تعرفه، ابتدا موجب افزایش قیمت کالاهای وارداتی خواهد شد، اما تغییرات پویای اقتصاد، موجب می‌شود عملا تغییری در روند واردات اتفاق نیفتد. از یک طرف نرخ واقعی ارز شروع به کاهش می‌نماید و بخش مهمی از اثر افزایش تعرفه‌ها را خنثی خواهد نمود. از طرف دیگر، با افزایش تعرفه‌ها سودآوری واردات کالا به صورت قاچاق افزایش یافته و در نتیجه واردات قاچاق افزایش خواهد یافت. در نهایت تمام 50 میلیارد دلار با وجود دو برابر شدن تعرفه‌ها، از طریق کاهش نرخ واقعی ارز و افزایش قاچاق کالا، باز هم راه خود را به واردات خواهد یافت. همین موضوع در مورد افزایش محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای نیز صدق می‌نماید. در واقع تا زمانی که تزریق درآمدهای نفتی ادامه دارد، واردات گسترده نیز از طریق کاهش نرخ ارز نیز تداوم خواهد یافت.

[shirin71]

بنابراین سیاست راهبردی برای مدیریت واردات، چارچوب سیاستی است که در آن افزایش نرخ ارز از طریق کاهش تزریق درآمدهای نفتی از مسیر سیاست مالی دولت و سیاست پولی و ارزی بانک مرکزی (به عبارتی کاهش یارانه ارزی)، دارای نقش محوری است و استفاده از سایر ابزارها مانند محدودیت‌های تعرفه‌ای و محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای تنها در کنار افزایش نرخ ارز می‌توانند نقش مفیدی ایفا نمایند. افزایش نرخ ارز، از طریق افزایش قیمت کالاهای وارداتی، موجب کاهش واردات می‌گردد. به علاوه افزایش نرخ ارز از مسیر بهبود قدرت رقابتی تولیدکنندگان داخلی موجب می‌شود تولید داخلی سودآورتر شده و در نتیجه ترکیب واردات نیز به نفع واردات کالاهای سرمایه‌ای جهت افزایش ظرفیت تولید داخلی تغییر نماید. در این چارچوب سیاستی، محدودیت‌های تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای نیز می‌توانند به نحو مناسب جهت تغییر در ترکیب واردات مورد استفاده قرار گیرند. در این چارچوب بهتر است که از سیاست‌های ممنوعیت واردات و سهمیه‌بندی واردات تا جای ممکن خودداری شود و تنها از وضع محدودیت‌های فنی و استاندارد جهت جلوگیری از واردات کالاهای غیراستاندارد استفاده گردد، اما محدودیت‌های تعرفه‌ای می‌توانند نقش مهمی را در بهبود ترکیب واردات ایفا نموده و با وضع تعرفه‌های پایین در راستای افزایش سهم کالاهای سرمایه‌ای در واردات و با وضع تعرفه‌های بالاتر در جهت کاهش سهم کالاهای مصرفی کمتر ضروری در ترکیب واردات ایفای نقش نماید.
اعمال چنین سیاست راهبردی در مدیریت واردات، بهترین راه برای دستیابی به اهداف اصلی مدیریت واردات یعنی حمایت از تولید داخلی و افزایش رشد اقتصادی، حفظ و گسترش فرصت‌های شغلی، حفظ فضای رقابتی و جلوگیری از انحصار در اقتصاد داخلی، کنترل و مهار واردات زیرزمینی و قاچاق، حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان و در نهایت بهبود تراز جاری و پرداخت‌ها و انباشت ذخایر ارزی کشور خواهد بود.

منبع : انجمن تخصصی مدیریت دولتی